西汉建元二年（公元前 139 年），张骞出使西域，迈出了中国古代丝绸之路的第一步。2000 多年后，一列列被比喻为 " 钢铁驼队 " 的中欧班列从中国 59 个城市出发沿着丝绸之路古道驶向中亚、欧洲各国，这些列车除了运送货物，还带去了诸多期许。

中欧班列自 2011 年开行以来，开行数量逐年翻番，从 2011 年 17 列增加到 2018 年的 6300 列，2018 年的开行数量分别是 2011 年、2013 年和 2015 年的 370.6 倍、78.8 倍和 7.7 倍。

数量增长的背后，是每年地方政府大量的财政补贴，补贴机制的 " 另一面 " 是各地班列在信息共享、运力布局上囿于区域利益。

在地方政府追逐政治红利的背景下，原本内陆城市为促进贸易和提升物流应运而生的班列，逐渐演变成依靠补贴抢夺货源、通过发空箱提升数量的一场地方政府间的博弈。

行政割据下的补贴大战

" 现在国内中欧班列线路众多，竞争激烈，各个城市争多开、争起点、争支点、争枢纽。除西藏、海南及港澳台地区外，全国其他省市均开行或曾开行‘中欧班列’，部分省份有多个城市开通了中欧班列。在激烈的竞争环境下，各地争相补贴抢夺货源，打起了价格战，甚至出现货物倒流现象，造成资源浪费和效率低下。" 长期对中欧班列进行研究的商务部研究院国际市场研究所副主任许英明表示。

中国国家铁路集团有限公司（以下简称 " 国铁集团 "）前身中国铁路总公司（以下简称 " 中铁总 "）公布的数据显示，截至 2018 年年底，中欧班列累计开行 1.3 万列，国内开行城市 59 个，运行线已达 65 条，从西、中、东 3 条通道的阿拉山口（霍尔果斯）、二连浩特、满洲里（绥芬河）口岸出境到达 15 个国家、49 个城市，运输网络已覆盖亚欧大陆的主要区域。2018 年班列开行数量达 6300 列，是 2013 年的 78.8 倍。

多位地方中欧班列平台人士均对《等深线》 ( ID：depthpaper ) 记者表示，现在中欧班列一个大问题是各自为政，分头揽货，争夺货源。

中欧班列平台人士举例称，重庆和成都近期从德国回程的班列，如果两趟班列都不满载，应该考虑合并为一趟班列，到国内再分装。但两地地方政府均只希望增加本地的班列数量，没有积极性将两趟班列合并。" 成都、重庆、西安等几个开行数量排名前列的城市都想争班列数量全国第一。" 他说。

各地班列平台公布的数据显示，重庆和成都一直在中欧班列开行数量上名列前茅，你争我赶。2013～2015 年，重庆连续 3 年在班列开行数量上保持第一，这 3 年位于第二的城市分别是成都、郑州和武汉。2016 年成都以全年开行班列 460 列的成绩超越重庆，成为第一，重庆以 420 列位居第二。2017 年排名亦如此；2018 年，重庆和成都的第一之争更加白热化，最终成都以发行数量领先重庆 10% 的优势，夺得第一。

除了成都和重庆外，2018 年西安异军突起。西安于 2013 年 11 月 28 日开始试运行 " 长安号 " 中欧班列，2013 年到 2017 年，开行数量均未超过 200 列，其中 2017 年班列开行数量仅 194 列。但从 2018 年开始，西安开始在中欧班列上发力，全年开通班列数量达 1235 列，同比增长了 536.60%。在班列开行数量上仅次于成都和重庆，位列第三。

接近陕西省政府的人士对《等深线》记者透露，2018 年西安班列数量增加的主要原因是省市两级政府重视，补贴力度加大。" 西安是古代丝绸之路的起点，应发挥中欧班列领头羊作用，2019 年，西安的目标是争夺第一。" 他说。

一位长期负责中欧班列的货运代理对《等深线》记者表示，近一年多来，西安中欧班列的报价远低于周边其他城市，因此吸引了大量外地货源。运输本应采取就近原则，货源距离哪个城市的班列近，就从哪里走，但因各地的补贴大战，现在整个市场货源都是大幅流动的，哪里价格低，货就往哪里走。" 最近这一年，山东、义乌等地的货都千里迢迢先运到西安，再由西安转运出镜，甚至拥有陆境口岸的新疆，其货物也选择绕路西安。" 他说。

他举例道，新疆发往中亚的货物，原本可以从新疆一路向西直达中亚，但由于西安给的补贴高、价格低，许多货主选择将货物倒流，从新疆将货物先由公路向东运输到西安，再从西安发往中亚。" 不符合市场规律的补贴，最终导致的是公路和铁路资源的浪费。" 他说。

接近山东省政府人士对《等深线》记者介绍，由于西安的报价远低于周边其他班列公司，所以各地的货都大幅流向西安。他以山东发往乌兹别克首都塔什干的班列为例，西安的报价约是 8500 元左右，而从山东出发在扣除政府补贴后的报价是 2 万元左右，货物从山东到西安，公路运输成本大约是 5000 元，这部分公路成本西安市政府有时候还会给予一定的补贴，最终导致货物先运输到西安，比从本地出发价格低 6000 元，甚至更多。他估计，山东每个月大约有六七百个集装箱（约相当于 14～17 列中欧班列）被西安以低价吸引走。

发往欧洲的空箱

国铁集团人士向《等深线》记者透露，原中铁总从 2017 年开始监测到，去程班列在当年开始出现大范围运输空箱现象。

按照铁路部门对中欧班列的编组要求，每班列应挂 40～50 节车厢，少于 40 节浪费机车资源，编组太多列车运行压力过大。通常各地的班列会挂 41 个集装箱，40 个是铁路部门规定的底线，再多挂 1 个集装箱作为备用箱。

上述国铁集团人士表示，为了增加开行班列的数量，2018 年许多地方政府开往欧洲和中亚的班列中，大部分是空箱，只有个别箱子有货物。" 甚至出现过一列班列 41 个箱子，只有 1 个集装箱有货物，40 个都是空箱子。" 他说。

中国铁路乌鲁木齐局集团有限公司（以下简称 " 乌鲁木齐铁路局 "）人士也对《等深线》记者证实，2018 年上半年，通过乌鲁木齐铁路局阿拉山口和霍尔果斯口岸出境的中欧班列中，大约有两成的箱子是空的。

中欧班列平台人士对《等深线》记者分析称，去程发空箱的原因主要有两种情况，一是班列发送量在前两三位的班列公司，为了争夺第一，如成都和重庆，在 2017 和 2018 年冠军争夺白热化之际，都出现比较大规模的发空箱现象；二是对于揽货渠道尚不成熟地方的班列公司来说，货源本身较少，但地方政府又对班列发行数量提出硬性要求，比如省政府要求必须每周发一趟班列，但对于班列公司来说，一周揽不到 40 个集装箱的货物，无奈只能发空箱。

为了遏制这一情况，2018 年 8 月 28 日，原中铁总下属的中铁国际多式联运有限公司（以下简称 " 中铁联 "）发布《关于中欧班列去程只接受重箱运输委托的通知》提出，为提升中欧班列开行品质，确保班列重载率，自 2018 年 9 月 1 日起，中欧班列去程（含中亚方向）只接受重箱运输的委托。中铁联要求下属子公司认真核对班列每一集装箱箱单、发票和报关单等随附单据，确保班列 100% 重载运输。

所谓重载，即车厢内必须有货物。但铁路部门对于重载箱的货物重量、体积并未具体规定。

中铁联是中欧班列国内段的承运人，在原中铁总的高压审查下，去程发空箱的问题逐渐减少。

国铁集团人士表示，最初铁路部门严格执行去程不能发空箱的要求，但在执行过程中，地方班列公司普遍反映，定期开行的班列很难保证绝无空箱，" 类似汽车、飞机，很难保证每一个车次和航班都是满载的，所以 2019 年国铁集团又对政策进行微调，允许各地班列可以有 10% 之内的空箱率。以各地常用的 41 节列车为例，除了 1 个备用箱外，可以有 4 个以内的车厢空载。空载车厢高于 4 个后，铁路部门将不予发货。这样保证了班列正常发车，也杜绝了大范围发空箱充数的问题 "。

数量与质量博弈

目前，国铁集团、中国交通运输协会、各地政府等均会统计和发布各地中欧班列发行数量，但各渠道发布的数量统计口径不一。

2016 年 10 月 8 日，推进 " 一带一路 " 建设工作领导小组办公室发布的《中欧班列建设发展规划（2016-2020 年）》定义，中欧班列是由中国铁路总公司组织，按照固定车次、线路、班期和全程运行时刻开行，运行于中国与欧洲以及 " 一带一路 " 沿线国家间的集装箱等铁路国际联运列车。

这一官方定义将发往中亚的班列同样定义为中欧班列的范畴。不过，目前铁路部门发布的数据仅包含中欧和中俄方向的数据，各地政府发布的中欧班列开行数量中，大多包含中亚方向数据。

国铁集团人士对《等深线》记者表示，无论是中欧、中俄还是中亚之间的班列，都是对中国与 " 一带一路 " 沿线国家贸易的贡献。只不过，开往欧洲和俄罗斯的班列更符合业内对 " 中欧班列 " 的传统认知，所以铁路部门只将这两个方向的班列纳入 " 中欧班列 " 的统计发布范畴。

而各地方政府出于对数量带来的政绩考量，默认将中亚班列也计入中欧班列数量统计范畴。中欧班列平台人士对《等深线》记者表示，发往中亚的班列所需要的成本低、补贴少，组织货源的难度相对较低，货物种类相对于中欧方向附加值更低，所以不少区域更热衷于开行中亚班列。

《等深线》记者了解到，不少开通中欧班列的城市，实际上其班列目的地不是欧洲，而是中亚五国。2019 年上半年，连云港开行的 167 列班列，全部是中亚方向；2019 年上半年，西安开行中欧班列达 743 列，仅次于成都，位列第二位，但这 743 列中，有 337 列为中亚班列。

中欧班列平台人士对《等深线》记者透露，目前，国家层面在规划统一 " 中欧班列 " 统计口径，未来，来往中国与 " 一带一路 " 沿线国家间的集装箱班列都将纳入 " 中欧班列 "。但在中欧班列分项上，会分别统计中欧（注：中俄班列属于中欧方向）和中亚方向班列数量。

此外，中欧班列的兑现率也是令铁路部门发愁的问题。按照铁路部门的要求，各地中欧班列平台公司每月需根据 " 月度计划开行列数 " 向国铁集团申请线路，在铁路内部称之为 " 线条 "。

国铁集团人士称，中欧班列发行数量居前的几个城市，为了抢夺铁路资源，普遍热衷于多申请线条，最终导致兑现率（实际开行列数 / 计划开行列数）较低，造成铁路资源的浪费。他举例称，重庆今年二季度分月兑现率为分别为 64%、65% 和 81%；成都的兑现率分别为 77%、90% 和 81%；西安的兑现率分别为 83%、77% 和 87%。反而是班列开行数量较低的城市，在申请线条上更加实事求是，兑现率较高，如苏州今年上半年开通中欧班列仅 133 列，全国排名第七，但兑现率达到了 90% 以上。该人士说，" 国铁集团多次要求各地班列公司提高班列兑现率，减少运能资源浪费，无奈部分地区依然将班列数量竞争放在首位。"

上述国铁集团人士还对《等深线》记者表示，" 只重数量，不重质量，在中欧班列发送量暴涨的背后，产业泡沫集中显现。"

可持续发展

一位西部地区的货运代理向《等深线》记者回忆，在 1997 年，自己曾尝试将货物通过铁路运输到德国，结果被告知根本走不通。彼时，从新疆经铁路出发的货物最远只能到达中亚，到欧洲各国面临复杂的流程和手续，没有企业能够走得通。" 中欧班列打通了中欧之间的铁路运输，其历史意义重大。" 他说。

许英明也表示，传统上，内陆地区贸易通道大致有两种方式，一种是铁海联运或陆海联运，一种是航空运输。中欧班列既丰富了内陆贸易运输方式，也是内陆对外开放的新型业态，将内陆城市由开放 " 洼地 " 推向开放合作的前沿。

中欧班列源于中国内陆腹地重庆市。2009 年惠普生产基地落户重庆，在落地谈判时，惠普提出希望打通中欧间铁路运输，用一种比海运快、比空运便宜的物流方式，将其产品运往欧洲。当时惠普高层与重庆政府官员举着地图，大致画出了一条从重庆至德国的线路，这成了首条中欧班列—— " 渝新欧 " 的路线草案。2011 年 3 月 19 日，首趟 " 渝新欧 " 班列运载着惠普电子产品从重庆出发，历经 16 天抵达德国杜伊斯堡。

中欧班列的发展，与产业聚集密不可分。地方进出口需求催生了中欧班列，中欧班列的发展又促进了城市产业聚集。

因为惠普电子产品出口成为第一个吃螃蟹的重庆，目前已发展为全球最大的笔记本电脑生产基地，全球每三部笔记本电脑就有一部在重庆生产。而重庆不是个案，各地班列主要货源多与城市产业结构有关。如武汉汽车产业庞大，整车和汽车配件占到汉新欧货源的一半左右。义乌是全球最大的小商品集散中心，义新欧的主要货源是服装、汽车配件及各类小商品。

中部某省地方政府人士对《等深线》记者表示，最早开通中欧班列的城市重庆、武汉、成都、郑州等均在内陆，主要因为没有港口，对外贸易方面长期依赖沿海城市，在产业和贸易聚集上不占优势，迫切希望能够通过国际铁路联运来打破被动局面。

最初，大部分地方政府和铁路部门对中欧班列并不重视。一位不愿具名的中欧班列公司人士对《等深线》记者表示，2013 年之前，只有几个内陆城市在尝试推动中欧班列开行，东部省份和铁路部门对此并不感兴趣。随着中央层面对中欧班列越来越重视，中铁总对中欧班列的态度逐步扭转，明令各铁路局不再收取点装费。

2013 年，" 一带一路 " 倡议提出后，中欧班列逐步被纳入 " 一带一路 " 框架，2015 年 3 月国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出，建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，打造 " 中欧班列 " 品牌，建设沟通境内外、连接东中西的运输通道。

中央层面的重视带来的是爆发式增长。不仅中西部城市开通班列，天津、广州、厦门、连云港、宁波、保定、唐山等东部甚至沿海城市也积极开通中欧班列。

但目前中欧班列在整个中欧贸易运输体系的运量占比仍然较低。商务部国际贸易经济合作研究院 2019 年 4 月发布《中欧班列贸易通道发展报告（2019 年）》（以下简称《报告》）援引中国海关数据称，中国与中欧班列相关国家（德国、波兰、俄罗斯等 15 个国家）的进出口贸易均以水路运输方式为主，2018 年，以水路运输的出口额达到 2791.89 亿美元，占中国对中欧班列相关国家出口额的 68.02%，其次为航空运输、公路运输，占比分别为 19.43% 和 7.14%，最后才是铁路运输，占比仅为 4.8%。

进口贸易运输方式数据也类似，水运、航空、公路运输进口额占比分别为 57.38%、28.37%、3.67%，铁路运输进口额占比仅为 3.85%。

张强是北方一家大型物流公司的销售人员，他经常根据客户需求制订差异化的运输方案。他对《等深线》记者表示，" 对绝大多数客户来说，铁路仍属备选方案。一方面中欧班列相对于海运仍是新生事物，大家对其认知和信任度有待提升，另一方面，中欧班列的局限性和不稳定性也影响了客户拓展。"

张强举例道：" 有一次客户希望把货物从德国运到哈萨克斯坦，我们就找郑新欧咨询，对方告知不接起终点均在国外的业务。" 他认为，中欧班列应在促进沿途各国货物贸易上发挥更大作用，提高国际认可度。但对于各地政府来说，谁都不可能将投入大量政府补贴的班列用于运输起点和终点都是国外城市的货物。

班列的稳定性也影响了其发展，部分地方政府开行中欧班列后不久又取消，导致货主担忧其可靠性。2014 年 12 月 12 日，甘肃武威市开通了中欧班列 " 天马号 "，从 2014 年首趟班列开行到 2017 年 8 月，共发运班列 125 列，货运总量 24.1 万吨。但在 2017 年底，武威的中欧班列突然停运，造成原本依托该线路的大批货主需要临时转移，一直到 2019 年 1 月 28 日，中欧班列 " 天马号 " 才重新开始运行，但班列开行数量一直较低。

此外，地方政府领导班子的稳定性也可能影响班列的运行情况。国铁集团人士对《等深线》记者透露：" 中部某个城市，换了市委书记后，该地班列补贴大幅下降，导致价格上涨，客户叫苦不迭。"

后补贴时代

中欧班列在经过 8 年的发展之后，补贴所带来的种种弊端不断显现，降低补贴逐渐成业内共识。

多位知情人士对《等深线》记者透露，财政部从 2018 年开始，要求地方政府降低中欧班列补贴标准：以全程运费为基准，2018 年补贴不超过运费的 50%，2019 年补贴不超过 40%，2020 年将不超过 30%，2022 年开始取消财政补贴。

一名辽宁省政府人士对记者表示，财政部的指导意见以 0.8 美元 / 箱（40 尺大柜）公里为运费上限。就该指导意见的执行情况他表示，目前各地执行情况不一。

上述人士对记者透露，大部分地区按照财政部要求执行了补贴标准，但也有少部分区域为了吸引货源，表面上降低补贴，实际上通过各种名目的奖励政策，将降低的补贴又补了回来。他说：" 目前财政部对补贴退坡政策落实情况缺乏监督机制，导致‘老实人吃亏’，执行补贴退坡政策的地方政府面临着价格上涨、货源大量流失的问题 "。

该人士还对《等深线》记者表示，中欧班列在运行初期，通过补贴的方式培育市场无可厚非，但不能为了增加开行数量，盲目补贴。补贴的目的是带动中欧之间贸易，促进本地区产业聚集，通过初期合理的补贴，可以帮助中欧班列沿线各国货主形成运输习惯，在逐渐取消补贴之后，这些货源仍然可以保留下来。但从现在的情况看，许多地方政府违背了中欧班列补贴的初衷。

上述接近山东省政府人士也认为，类似西安这种通过增加补贴抢夺远距离货物的行为，没有发挥促进贸易和产业聚集的作用，属于为了运输而运输，没有可持续性。从新疆、山东将货物运输到西安发送的情况，只有在西安市高额补贴的情况下才会发生，永远不可能培育出用户习惯，一旦补贴取消，这些货物将会重新回归本地，通过原有的铁路或海运运输。

但也有业内人士提醒，中欧班列已形成国家品牌，其补贴稳定性和可预期性非常重要，现在许多客户担心，万一补贴突然取消怎么办。" 中欧班列品牌和客户信任来之不易，补贴的稳定性关系到中欧班列的国际声誉，不能说停就停，否则会把客户吓跑 "。

中国交通运输协会亚欧大陆桥国际班列协调服务中心主任武靖宇表示，补贴退坡是大势所趋，中欧班列在经过 8 年的发展之后，其发展格局基本形成，未来，必须走高质量、市场化的发展之路。国家层面应对班列发展进行引导和规范，通过强制性的补贴退坡政策，倒逼中欧班列向市场化、集结化发展。未来，中欧班列应按区域经济、市场配置、兼顾各地发展、统筹政策支持，在现有已形成中欧班列集结城市的基础上，结合路网布局，重点培育，建设若干个区域性中欧班列货物集结中心，使周边货物通过集结中心发送。

中国人民大学商学院教授王亚星也表示，补贴退坡政策的落地关系到市场公平性，必须严格查处部分地方政府表面降低补贴，暗地通过 " 外贸奖励 "" 季节奖 " 等名目增加补贴的行为。财政部应该公开补贴退坡具体政策，并有计划、有步骤的执行，这将有助于维护中欧班列国际品牌和信誉。此外，王亚星建议，应增加中欧班列的贸易贡献情况等质量指标，不能将数量作为考核各地中欧班列发展的唯一标准。

武靖宇认为，中欧班列是 " 一带一路 " 建设的排头兵，不是为了运输而运输，不能简单地追求发运列数，也不是每种货物都适合中欧班列。空、铁、海三种运输方式各有市场优势。中欧班列运价比空运低，时效比海运高，班列应主要用于运输高附加值、高时效，内地及集结的货物，如食品、奢侈品、汽车、电子产品、服装等。现在部分班列把建材、瓷砖、木材等通过中欧班列运输，这种做法或有不妥。

许英明建议，按区域对开通中欧班列的城市和线路进行整合，并促进开行模式由 " 点对点 " 向 " 枢纽对枢纽 " 转变，进一步发挥规模效应。充分利用中国在中欧班列沿线国家的境外经贸（产业）合作园、海外仓和境外加工基地等渠道网络，加强回程货源组织，降低返程空载率，提高中欧班列运行效益。此外，通过与本地产业转型升级融合，发挥其产业带动效应；与现代物流中心建设结合，发挥其物流枢纽效应；与保税平台、电商平台互动发展，发挥其线路聚集效应，逐步退出补贴，营造更加公平的市场环境，让市场在中欧班列发展中起决定性作用。

" 经过整合之后，只有拥有产业支撑和良好营商环境的城市才有稳定的货源，也只有这类城市开行的中欧班列能够实现长远的市场化、常态化、规模化发展。" 许英明表示。